社会财务 (吴京辉 姜媛 中南财经政法大学98级经济法专业 )责任编辑:克超 建国初期的工伤保险法律制度在几十年的经济建设中发挥了重要作用。然而，随着经济发展、改革深化及市场体制的确立，使得1951年的《劳动保险条例》虽经修改仍存在明显的滞后问题,建立我国工伤保险法,要放眼世界,更要着眼中国的历史和现实,将一般规律与中国特定的现实相结合,才能制定一部符合中国国情和现实需要的工伤保险法。
    一、工伤保险法律制度亟待完善
    随着社会主义市场经济的建立和发展，我国的社会经济生活、用工制度、工资物价水平、经济结构等产生了巨大的变化，计划经济时期的工伤保险法律制度越来越不适应市场经济建设的需要，问题突出地表现在：
    （一）工伤保险覆盖面狭窄，阻碍了劳动力合理流动和劳动力市场的形成。计划经济时期的工伤保险制度只适用于国有企业，集体企业只是参照执行，不能适应市场经济中多种经济成份的需要。改革开放以来，外商投资企业、私营企业、乡镇企业大量涌现，据有关部门统计，乡镇企业因工伤亡人数占全国企业伤亡总数的一半以上。而且三资、乡镇、私营企业的职工和个体劳动者占劳动者总数的比例呈上升趋势。这些劳动群体被排斥在传统工伤保障制度之外，处于工伤无保障状态。因此，是否有工伤保障及其待遇的高低成为劳动者择业的一项重要考虑因素，对劳动者在不同所有制之间的合理流动起阻碍作用。另外，劳动力行业间配置所受的影响也不可忽视。一些行业如煤炭、矿山、化工，因性质特殊、危险程度高，本身就缺乏劳动力吸引机制，如果没有适宜的工伤保障为其提供安全支撑，就更加无人问津，“选择性失业”现象便是一个例证。
    （二）工伤范围狭小，评残标准欠科学化、规范化，缺乏监督机制，计划经济时期有些因工作造成的伤害并未归入工伤范围，譬如，“因工、因战致残或旧伤复发”“上下班途中事故”等同样严重威胁劳动者安全的因素仍被排斥于工伤之外，科学的伤残评定与劳动能力鉴定是处理工伤事故的依据，但是当时只有劳动能力“完全丧失”、“大部分丧失”、“部分丧失”等模糊概念来表达，缺乏具体可操作性。工伤的认定地往往由企业自行拟定，缺乏规范标准和法律程序，而且没有专门的管理监督机构，部分企业因种种原因不能很好地执行劳保条例，有的企业为了升级、评先进、隐瞒工伤事故，有的在招用工人时签定“生死合同”，只定工资，不管伤残，严重侵犯了职工的合法权益。
    （三）待遇偏低，表现在：1、对因工伤致残和死亡的职工及家属没有发给事故发生时灾难补偿的规定，这样职工及家属的经济损失不能得到及时公正的补偿。2、供养的直系亲属抚恤费按工伤死亡者本人标准工资的25％至50％发给，这仍是50年代的标准，显然不能维护90年代的基本生活。3、对部分丧失劳动能力而办了退休的伤残人员,其退休费标准与正常退休人员一样,没有任何补偿。
    正因上述种种原因,企业职工“闹工伤”的事件屡有发生,严重地影响了企业生产和社会安定。建立新的工伤保险法律制度已迫在眉睫。因此,自1989年国家在广东省、深圳市、海南省等省市试点地区开始改革以来,至1998年,已有26个省、市、自治区的l387个县、市单位开展了以建立工伤社会保险为目的的改革。改革的目标是:使我国工伤保险制度可以对生产过程中发生的伤亡事故和职业病的职工及其供养直系亲属提供医疗照顾、生活保障和经济补偿;实行工伤保险与工伤预防、职业康复有机结合,更好地保障职工权益、保证职业安全、促进生产。改革的具体目标是:l、建立起适用于城镇各类企业和各种用工形式的工伤保险制度;2、对工伤职工按照保障基本生活和补偿工资损失并重的原则调整现行待遇;3、建立工伤保险基金,实行社会管理和企业单位管理相结合,逐步过渡到社会管理为主的方式;4、实行企业缴费、按险定率、统筹调剂、储备应急的原则。
    这次重大改革主要围绕以下方面进行:
    (一)工伤保险的实施范围
    各地在改革过程中,从适用对象和工伤范围两方面逐步扩大了工伤保险的适用范围。如《广东省企业职工工伤保险规定》包括了在广东省内的所有企业和实行企业管理的事业单位、城镇个体工商户及其所属全部职工。《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》适用于企业的从业人员、国家机关、事业单位和社会团体的从业人员、部队所属用人单位中无军籍从业人员、个体经济组织的从业人员和其他因工致残人员。在工伤范围上,一般都调整和扩大了工伤保险的范围,增加了“工作范围内遭受非本人所能抗拒的意外伤害”、“从事抢险救灾、维护社会和人民的利益"、"因工、因战致残或旧伤复发”等项目,有的则将上下班途中发生的事故也纳入工伤的范围。
    (二)工伤保险待遇
    试点地区一般都增设了一次性残废补偿金和一次性抚恤金项目,不过补偿数额因各地的经济发展水平的高低而略有不同。同时,都提高了长期工伤待遇的计发标准,如广东省是由原标准工作的80-90%改为工资收入的75-85%作为计发标准。尤其引人瞩目的是,试点地区普遍建立了长期待遇随物价和工资水平的增长而进行调节的机制,进一步增强了工伤保险待遇的长期稳定性。
    (三)实行工伤保险基金化
    各地在改革的过程中都认识到,实行工伤保险基金化是工伤保险改革的核心,也是使工伤保险向社会方向发展,克服企业负担不均,实行共担风险的重要措施,在工伤保险基金的征集上,一般都采用全部由单位负担,个人一律不缴费。同时实行差别费率,针对行业特性和危险程度实行不同的收缴费率。
    (四)加强工伤预防
    各地在制订工伤保险方案时,都确定了一条原则:工伤保险不仅是为伤残者或遗属提供各项待遇和服务,而且应建立一种有利于促进安全生产的事故预防机制,使工伤保险与安全生产相配合。如南昌市规定工伤保障机构根据企业安全生产状况,对其缴纳的工伤保险费实行浮动费率,并规定了根据发生工伤与职业病的指标升降,增加或降低缴费比率,对隐瞒工伤事故真相等不利安全生产的企业规定相应惩罚措施。深圳市则在《深圳经济特区工伤保险暂行规定》中规定:社会保险机构对当年没有发生任何工伤致残死亡事故,安全生产状况较好的单位,按该单位缴纳的工伤保障金额提取5%至10%给企业,用于奖励企业领导或安全生产成绩显著者。
    二、现行工伤保险法律制度
    1989年开始的试点省、市的工伤社会保险法律制度改革是比较成功的,在其经验的基础上,劳动部于1996年12月发布了《企业职工工伤保险试行办法》,这是建国后***个综合性的工伤保险单位法律文件。其总则中的***条即明确了立法目的:1、保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。2、分散工伤风险。3、促进工伤预防。该《办法》的实施范围包括中华人民共和国境内的企业及其职工,并规定企业必须按照国家和当地人民政府的规定参加工伤保险,按时足额缴纳工伤保险费,按照规定的标准保障职工的工伤保险待遇。其中第三条、第五条分别确立了工伤社会化原则;工伤保险要与事故预防、事业病防治相结合的原则;工伤保障与职业康复并重的原则。第二章详细地规定了工伤的范围及其认定。第三章规定了劳动鉴定机构及其组成,以及执行标准(国家标准GBITl6l80-1996)和程序,第四章至第九章分别规定了工伤保险待遇、工伤保险基金、工伤预防和职业康复、管理与监督检查、企业和职工责任、争议的处理等内容。
    但是,现行工伤保险法律制度仍不能满足经济体制改革和经济建设的需要,其弊端突出地表现在:一、立法层次低。二、忽视了补偿不究过失原则。三、没有对工伤保障与职业康复的有机结合作出具体的切实可行的规定。四、争议的处理不规范。
    三、建立健全我国的《工伤保险法》
    工伤保险是世界上产生***早的一项社会保险,也是世界各国立法较为普遍、发展***为完善的一项制度,一般国家实行社会保险,首先就设有工伤社会保险。而在实际中,对社会保险的所有研究,其***终目的都是为了制定和修改这些法律、法规以便使社会保险机制正常、稳定地运行,工伤社会保险也不例外。结合我国国情,应从以下方面建立健全《工伤保险法》。
    l、制定一部《工伤保险法》。1999年5月7日至8日,刘雅芝副部长在全国劳动保障法制工作座谈会上提出五年建成劳动保障法律基本框架,在社会保险立法方面,她提出要起草《社会保险法》,而且朱熔基总理在2000年3月5日的《政府工作报告》中强调"建立健全社会保障体系,关系改革、发展、稳定的全局,意义重大,刻不容缓,必须切实抓紧抓好。“这说明执政党是十分重视社会保障对国家经济发展、社会稳定的重要作用,立法的时机是成熟的。为什么要制定一部《工伤保险法》,独立于其他社会保障法之外呢?这是因为工伤保险与其他社会保险有明显的区别:1、补偿不究过失原则。2、个人不缴费原则。3、区别因工与否原则。4、预防、康复与补偿相结合原则。若混合立法,则难以将这些原则贯彻下来,况且还有国外的立法经验可以借鉴,如此前章所述的美国、德国、日本,另外还有比利时、意大利等国,他们的立法实践是比较成功的,何不采取拿来主义呢?现行的工伤保险都是规章性质的法律文件,在工伤事故发生争议时,法院只是参照规章,”“办法”“条例”显然不如“法律”对工伤受害者的保护有力。
    2、立法体例上可基本沿袭1996年的《企业职工工伤保险试行办法》,但是建议在总则中加入补偿不究过失原则,修改第二章第八条第九项为:“在上下班的规定时间和必经路线上发生交通机动车事故的。“增加”“过劳死”这一法律概念为:“长期超出法律规定的劳动强度及工作时间,通过尸检排除突发疾病引起的突然猝死,”将其归入工伤范围,使《工务保险法》与《劳动法》相衔接。另外,将企业实习生纳入保障范围,因为这一群体已是准劳动者了,而且他们在企业实习期间也正在使用劳动力,为社会创造财富。随着《私营企业法》的颁布,将城镇个体经济组织中的劳动者纳入保险实施范围也是很有必要的。
    3、参照德国工伤保障与职业康复的立法经验,结合我国的经济发展水平,对职业康复作出具体规定。
    《办法》中规定的职业康复只偏重给付,而且只有一些原则
    性规定,职业康复是一项非常复杂的工程,需要大量的资金和专业技术人员,我国可以在对全国的工伤康复总量、伤残人员的分布以及康复中心的分布等方面作出充分的调研之后,制定具体措施,并规定对企业吸纳工伤康复后的劳动者的保护性倾斜。
    4、完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成,无法律责任、无制裁措施的法律规范,则无法发挥其应有的规范和强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象,无法确保社会保障措施的有效实施。《工伤保险法》应在企业责任中强调违反安全作业和缴费义务的处罚措施,以及怠于报告工伤和职业病情况、瞒报、虚报的法律后果。
    5、已有学者呼吁在各级人民法院设立劳动和社会保障法庭,专门从事审理劳动和社会保障案件,使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护。而且,现在有些地方在人民法院己设立了社会保障法庭,对欠缴社会保险费的企业采取强制措施,追缴社会保险费。为充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用,可以将《办法》第五十五条修改为:"工伤职工及其家属,在申报工伤和处理工伤保险待遇时与用人单位发生争议的案件由人民法院管辖。